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32期《能源战略》--能源价格改革  

2008-12-05 14:09:27|  分类: 内容选登 |  标签: |举报 |字号 订阅

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32期《能源战略》--能源价格改革 - urbanchina - 《城市中国》urbanchina32期《能源战略》--能源价格改革 - urbanchina - 《城市中国》urbanchina

能源价格改革:短期措施与长期战略
Short-term Measures and Long-term Strategies of Oil Price Reform
文/林伯强[厦门]
Text/LIN Boqiang[Xiamen]

能源消费是工业化进程所必需的,电力化程度则是一个国家现代化程度的标志。节能不是少用能源,而是有效率地合理使用能源,而有效率地合理使用能源的关键是价格。从油价煤价高涨,生产价格指数(PPI)和消费价格指数(CPI)走势,中石油和中石化的政策性补贴,缺煤导致缺电,政府能源价格管制,到整个能源行业价格机制理顺等问题,都是公众关注的焦点所在。随着每一次PPI 和CPI数字公布,就有对能源价格的种种猜测,且基本上围绕着能源价格改革和能源价格走势展开。

 

       厦门大学中国能源经济研究中心最近的一项研究表明,目前政府的能源价格管制措施首先不能保证政策目标的实现,其次是管制的社会成本和市场成本很大。能源价格上涨导致生产成本(PPI)增加,进而带来消费价格指数(CPI)的上涨。因此,政府为了抑制CPI,就需要管制能源价格。但是,对PPI到CPI传导机制的想当然,会使我们高估能源管制的作用。当经济面临滑坡,产能过剩的时候,价格上涨推动的成本增加往往只能被企业消化,无法向消费者传递,这时能源价格上涨的影响就会更小。
       首先需要说明的是,价格机制改革跟调价是两个概念,但却常常被人混为一谈为“理顺价格”。所谓的价格机制应该是一个机制,是一个制度性的安排,一旦定下来就不能随便改。比如煤电联动,实际上它还不算是一个定价制度,而只是一个过渡性措施。如果是定价机制,煤价上涨电价就应该跟着上涨,是一个自动调整过程。目前的电价政府可以想调就调,不调就不调,这就不算是定价机制;即使调价到位(反映国际价格),仍是典型的政府定价。因此,现在说的价格改革其实包括了两个方面:调价和价格放开。将价格调整到“不倒挂”,这是政府定价的一部分;如果可以随着国际市场价格、能源价格的变动有一个市场自我调价过程,辅以政府监管,这就是市场价格机制。
       其次需要澄清的是,我们常常看到媒体上有人说节能的关键首先是抑制不合理需求,减少浪费——这种说法其实是没有弄明白什么是不合理需求。界定不合理需求,需要一个有效的能源市场和价格。行政定价无法确定需求是否合理。换言之,只要行政定价,就必然存在不合理需求。能源消费是工业化进程所必需的,电力化程度则是一个国家现代化程度的标志。节能不是少用能源,而是有效率地合理使用能源,而有效率地合理使用能源的关键是价格。
       可以将节能减排分为两个层面:首先是市场能解决的,也就是通过提高能源价格(反映稀缺和环境成本),依靠企业和个人自身动力进行节能减排,这一层面确定合理需求;其次是市场不能解决的问题,需要政府通过行政手段解决,包括节能减排资金投入、绿色贷款、特殊支持政策等等。政府目前的节能减排重心主要是在第二层面,即通过行政手段。第二层面可能有短期效应,但经济社会成本会很大,不是长效机制。
因此,现阶段能源价格改革路径可以短期与长期相结合。短期应当调价到位,同时为长期价格改革做好配套,建立市场价格机制。
       调价到位就是把能源价格上调,以反映供应成本以及保证能源企业的合理回报。短期的调价到位可以缓解政府财政补贴、能源企业的亏损和市场油荒电荒的压力。目前,中国宏观经济政策的主要任务在于反通胀,能源价格上调是否会加大通胀压力是问题的焦点。能源既是生活资料又是生产资料。作为生活资料,在CPI指数中权重较小,直接影响不大。而作为生产资料,石油和电力的价格上涨会随着产业链向中下游传递,其影响大小则取决于传导是否顺畅,以及整个传导影响的滞后时间。但是,在一个通胀压力大的环境下,调价的短期影响主要是价格上涨预期。因此,短期的调价到位不一定是一次到位,可分几次,但到位的时间不能太长,否则就失去短期的意义。
       更重要的是,短期的调价到位可以抑制能源需求,减少价格压力。从经济学理论上说,一种商品价格的上涨会同时对市场供需双方产生影响。一方面,抑制需求量,提高该商品的利用效率;另一方面,通过加大利润空间,刺激生产,增加供给,使市场达到新的平衡。能源价格上涨增加了以能源为原材料的厂商的生产成本,迫使他们通过提高能源利用效率来降低单位成本。对终端能源消费者来说,短期内会在保证基本能源需求的前提下,减少能源消费。因此,能源价格上调成为增加供给和节能的直接动力,有助于缓解供需矛盾,降低“油电荒”所带来的各种经济社会成本。
       无论如何,政府定价的主要弊病在于使得能源价格成为政府宏观政策的一环,使得能源价格改革很大程度上取决于宏观经济发展形势需要。不同时期有不同的宏观重点,能源价格改革常常不是重中之重。目前,中国能源的稀缺和环境保护问题都已经到了一个比较关键的时刻。但是,通货膨胀依然比能源环境重要,这是短期与长期的艰难选择,而长期往往不如短期重要。
       事实上,能源由政府定价,问题很多,还是个吃力不讨好的事情。国际油价波动很大——当国际油价上涨,调价总是会不到位和滞后;当油价下行,国内油价一般又不能接轨下跌——政府定价很难让价格成为及时有效的市场信号。石油国企从国家能源资源赚钱,为国家承担社会责任而进行社会补贴,这就是政企不分。政企不分,会使能源国企过多地将精力放在与政府的政策博弈上,既不利于能源国企,也不利于政府和公众。政府定价还不利于社会和谐。尽管从供应成本来看,中国的成品油价格应该比现行市场价格高,但是,公众付了低价却还会报怨,因为国有石油企业说赔了却还赚钱。目前这种政企不分的油价机制使得在价格倒挂的情况下,石油国企既亏损又赚钱。业界人士都不太清楚价格如何形成,老百姓更不明其理。所以,公众对每一次价格上调都不会理解,都觉得吃亏。
       政府能源定价也使能源问题变得敏感,意味着能源价格改革常常说的比做的多。将经济长期发展建立在能源价格管制的前提之下,肯定是不行的,政府应该很清楚这一点,也一再表明,能源价格市场化改革是必需的。但是,择机改革是一个很不确定的信号,它通常只说明了一点,那就是改革不会快速和有效地得以实施。推进改革要求宏观面的基本情况良好,可以对能源价格改革提供相对适宜的外部条件,本来就是见仁见智的。
       能源行业的国企垄断,支撑着能源价格成为政府宏观政策的可能。很简单,通过亏损来保证能源供应只有国有企业可以做。如果目前能源行业哪怕有30%是民营,能源短缺会迫使政府及时调价。但对民营能源企业来说,不到位的能源价格上调使其承受的压力依然巨大。处在产业链下游的民营油企仍然无法解决油源紧缺和价格倒挂的亏损问题,要么没油,要么亏损。能源价格管制的结果是更多的民营会死掉或退出,进一步加强能源的国企垄断。这种现象,同鼓励非公经济进入能源行业的初衷背道而驰。
       长期而言,由于能源特性,任何政府都不会远离能源市场。但是,能源价格改革是建立市场为主、行政为辅的准入和价格机制,发达国家也是这么做的。只要没有形成市场价格机制,能源价格管制的可能性就依然存在,这会导致市场扭曲,不利能源效率和公平、放大需求等问题。需要建立透明合理的能源价格机制,让能源价格反映稀缺和环境成本,因此能源价格机制包括了最近大家关注的能源环境相关税制(比如燃油税和环境税),也包括让人操心的成品油定价和煤电联动。
       能源价格改革显然早已达成共识,但真正实现却非容易,如资源税、环境税都还在等待时机推出。如果现在问,为什么不能推出,回答会很简单:PPI 或CPI太高。但是,以前PPI 或CPI基本不变的时候,为什么没有推出?因此,资源价格市场化的主要障碍是政府定价和能源行业的国企垄断。
       只要能源行业是国企垄断,就有一旦需要再变行政为主、市场为辅的可能。因此,如果没有民营能源企业的参与,没有产权多元化,能源行业的效率就很难提高,市场效率也会受到威胁。因此,能源价格市场化改革中,能源行业的多元化是最重要的,也是最难的配套。
       成功的能源价格改革需要配套改革,政府调价也需要相应政策配套。一些配套政策可以降低能源价格上涨对通胀的影响。例如,液化气、天然气以及居民电价仍然保持不变,短期可以阻碍能源价格上涨直接向终端消费者传导;对农业和交通的补贴也可以缓解通胀压力。主流能源是不可再生的,不可再生能源的稀缺性是一直存在的。只不过当消费量小而能源很多时,需求增长是通过促进供给增长而不是价格上涨的形式来表现;当需求量足够让人们感觉稀缺时,价格问题会日益突出。能源价格改革不是为了提高能源价格,恰恰相反,是为了今后的能源价格不会那么高。考虑社会承受能力不应该是能源价格改革的障碍,而应当是动力。
       总的来说,能源价格改革势在必行。因为,能源价格扭曲对经济的危害比我们能想象的可能要大得多。它扭曲了要素市场,扭曲了能源消费,也扭曲了作为经济晴雨表的股票市场。

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