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036期《深度土改》-《农民身份转变与土地社会保障功能》  

2009-07-01 16:17:11|  分类: 内容选登 |  标签: |举报 |字号 订阅

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土地流转—农民身份转变与土地社会保障功能

文/董国礼
上海大学社会学系副教授

036期《深度土改》-《农民身份转变与土地社会保障功能》 - urbanchina - 《城市中国》urbanchina
2004年1月浙江温州,为土地出让金问题请愿的农民。(图/江勇兵)

农民身份与农民的社会保障

    马克斯·韦伯早就对身份有过界定,在他看来“身份”是在社会声望方面可以有效得到肯定和否定的特权。它建立在如下一种或数种因素之上:(1)生活方式;(2)正式的教育过程;(3)因出身或因职业而获得的声望。而身份制就是建立在上述基础上的一套由法律、法规、规范认可的制度体系。从中国的情况来看,“农民”的身份是国家制度安排的结果,它与生活方式有关系,但更多体现了制度安排的力量。1949年中华人民共和国成立之后,国家面临一个重要的任务就是想办法集中和动员社会资源,对社会经济和生活进行全面控制,在这种情况下,身份制成为国家最佳的选择,通过身份的界定并制度化,国家既维持了社会的稳定统一,又保证了对社会资源的集中控制使用,达到了统一支配社会资源的目的。

    1958年,第一届全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》规定:“公民由农村迁往城镇必须持有劳动部门的录用证明、学校的录取证明,或者城镇户口登记机关的准予迁入证明”。1964年第一个迁移规定正式出台,以严格控制乡城迁移(农转非)为基本特征的传统户籍制基本确立,同时,包括粮油统购统销政策在内的城市居民的生活物资计划(票证)供应制度开始执行。1977年,国务院出台规范户口迁移的第二个规定,首次明确“商品粮人口”和“农转非”概念,进一步强化了城乡人口的界限和城乡分离的二元社会结构。同时伴随的是“城里人”和“乡下人”的差异产生,“城里人”根据自己的职业、或者受教育过程、或者生活方式形成自己的身份,分别变成“律师”、“医生”、“教授”、“画家”等身份,而“乡下人”在制度框架确定的那一刻就被赋予了“农民”的身份。

    而与身份制度相对应的是,国家在资源分配上对“农民”的不平等,国家用制度的方式剥夺了农民获得相关资源分配的权力,最典型的是“农民”不在国家的社会保障体系之内,农民的衣食住行、生老病死都由农民自行解决。于是,在这种情况下,经营土地是他们获得经济收入、维持基本生存的主要手段,土地成为农民生活中最重要的资产,是农民生活的重要保障。

当前农民身份变动与土地社会保障现状

    从历时的角度看,自新中国成立以来,中国农民的身份经历了不同的变迁,宋静将其分为四个阶段:第一阶段,无制度限制:农民可自由流动时期(1949-1957);第二阶段,制度约束:农民从自由流动到被禁锢(1958-1978);第三阶段,制度松动:从农民到农民工;第四阶段,制度推动:从农民工到产业工人。暂且不论这个分段是否正确,但作为一种制度安排,在不同的时期制度所赋予农民身份具有的权力是不同的,且在这个过程中,农民的自由度逐渐扩大。

    肖云和蔡旺春(2005)认为,目前农民工主要有三大类:第一类是长期在城市工作,有着相对稳定的职业、住所和收人来源,这部分人实际上已经是市民,他们不可能再回到农村去做农民;第二类主要是农闲时候出来打工的季节工;第三类是占农民工大多数的流动打工者,他们常年在外务工,但打工的地点很不稳定。第一类农民工目前只占农民工的一小部分,他们已完全脱离了对农村土地的依赖;第二类农民工本质上仍是农民,只是农闲时出来打点工,赚取现金以改善农村生活,土地是他们的基本生活、就业与养老保障;第三类农民工由于长年在外务工,已经基本上脱离了传统的农业生产经营活动,有的甚至不再具有从事农业生产的技能,但是他们仍然希望保留手中的土地,也就是说在心理上他们仍然将土地视为其最后的保障,作为规避城市各种风险的避难所,对土地存在着很大的依赖性。

    从农民到农民工的转变,为土地流转提供了契机,同时加速了土地的流转速度。土地从农民手里流出,农民与土地关系弱化,也是农民身份转变的主要佐证。当然,当农民将土地从自己手里流出去之后,也部分放弃了土地对自己的社会保障功能。而国家及时制定并提供新的社会保障,是保证农民身份转化,土地正常流转,社会稳定发展的核心。

身份转化所导致的社会保障制度缺陷

    目前中国农民土地流转现象已经很多,尤其是在经济比较发达的东部沿海城市。土地流转的方式有多种,因此导致农民所获得的保障也各有不同。以政府为主导的土地流转,通常伴随的是在户籍制度上的“农转非”,但这种情况大多限于由农业户口转为“乡镇”户口,所享受的社会保障只限于享受乡镇社会保障待遇,这与城市社会保障仍有较大的差别。而更多的人,是在失去土地的同时,也失去了社会保障,这也正是很多人即使不种地也要保留土地所有权的根本原因所在。

    没有了土地或者只有很少土地的农民,必然需要从事其他职业来维持生活,生活方式等也随着发生相应的变化,因此职业身份也相应的转变。但是,在农民身份转变的过程中,无论他从事的是什么职业,做的是什么工作,他首先是一个“农民”,其次才是他的“职业、经济身份和社会身份”的称谓,在以户籍为标准的社会保障制度下,“农民”的身份限制了他们进入社会保障体系的门槛。我国1958年实行户籍制度以来,将以“户”为单位的人口分为“农业人口”和“非农业人口”两大类。从那时起,“农民”就成了“农业人口”的代名词,而国家的一系列的社会保障制度均以“非农业人口”为重心,如医疗卫生、就业等制度就是为“非农业人口”量身打造的社会保障制度,农民这一庞大的群体在这些制度面前等于不存在。户籍制度的实施将人们划分成了二个“身份”不等的群体,在社会保障方面显得格外的突出。与城镇居民相比,在养老、医疗、失业、住房、教育保障方面,“农民工”根本无法享有这些保障项目。因此,即使是在从事同样的工作,但是因为户籍身份的不同,“农民”就要比“城里人”的生活成本增加很多,因为农民的子女在城里读书要交赞助费,农民看病要全部自己承担费用,农民养老要自己买保险诸如此类,举不胜举。

    社会制度的二元格局,对不同户籍的人予以不同的对待,一方面强化了农民工对自己“农民”身份的认同,同时也导致对自己多重身份的不确定性和模糊性;另一方面,由于农民工被排斥在城市居民所特有的社会保障制度之外,很多农民工在城市就如同候鸟一般,始终处于漂浮状态,因此土地成为他们最终的牵挂与依赖。从这点推出,如果不能有相应的社会保障制度来替换土地的社会保障功能的话,必然会造成社会的动荡:对于已经无地的农民来说,他们需要像城里人一样获得生活上的保障;仍旧有土地的农民则不愿意放弃土地的社会保障功能,因此就无法发挥土地的市场价值,这对农村经济发展来说,无疑是一种阻碍。

土地保障与农民工阶层归属

    中国正处于重要的社会转型时期。在这一转型过程中出现经济与社会发展的失衡,导致了我国的市场经济环境不稳定,社会政策制度也不够成熟和完善。市场经济不发展到一定程度不会导致阶层的产生与分化,农民工阶层是社会转型推进到一定历史阶段的产物。在当前的环境下,进城务工的农民还不能作为真正的产业工人阶层存在,他们在城市乃至整个国家—社会关系中依然处于弱势。城乡二元户籍制度的不平等导致农民在就业、教育、医疗住房等方面受歧视、不能享受与城镇居民同等的待遇;同时,他们也没有足够的阶层能力跟政府谈判。在经济形势不景气的情况下(目前全球性经济危机就是一个例子),他们还面临失业回乡务农的可能。

    在这样的背景下,土地就成为承担农民的社会保障功能的一种福利手段,农民对土地的权力也就变为集体成员所享有的社会保障权的实现形式,这样土地使用权的保障功能就成为农村土地制度的核心和基础,从而增加了农民工对于土地的依赖,这种依赖性将大大限制土地流转的规模和绩效。

    虽然从长远来看,随着中国社会转型向纵深推进,市场经济更加趋于稳定成熟,农业经济与非农经济的差距以及农村社会与城市社会的差别将会逐渐消解,农民工作为一个阶层,或许会实现从农民向产业工人、从村民向市民的成功转变。然而,从现实来看,由于城乡之间的差别不会在短期内消失,农民工弱势群体效应在一定时期内还是会持续存在。为此,剥离土地使用权的社会保障功能,建立土地社会保障替代体系,实现“耕者有其田”必须与改革城乡二元户籍制度和二元经济结构相辅并行,这是一个艰难的过程,但也只有这样,农村土地使用权流转机制才能真正取得绩效,促进农村经济发展,保证农村社会良性运行。

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