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037期《中国水价改革困境——在民生和效率之间徘徊》  

2009-08-28 17:32:15|  分类: 内容选登 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国水价改革困境
——在民生和效率之间徘徊

文/沈大军


作者简介:中国水利水电科学研究院博士,长期从事水资源管理、水价的理论和实践研究和咨询。从1996年开始,对我国的水价理论进行了系统和全面的研究,并对我国各地的水价改革提供实践指导。

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2006年广州天河区名圃花园社区停水后,业主们拿着盆、桶等容器在消防车前排队接水 [图片/王祥东]

 

水价的每次调整都挑动着老百姓们的神经,其实,这不只是多付钱、涨点价那么简单。往远了看,水价调整的目的并不是为了限制用水,而是为了遏制不合理的用水,提高水资源的利用效率和效益。


水是生命之源,是人类生存的生命线。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态和环境的控制性要素、实现经济和社会可持续发展的重要物质基础。水及水资源的这些众多属性,导致了水价制定决策中的困境:既要考虑水作为人类生存的民生要求,又要结合促进资源配置的效率要求,同时,还需要为实现生态和环境的可持续做出贡献。因此,水价的制定经常是各种因素博弈和协调的过程和结果。

在老百姓的概念中,水价可能就是每天用水支付的价格,最直接的就是自来水价格,如几元一吨。一般大众也不会对水价的构成有太深的了解,大多可能认为是包含在供水中的成本,比如供水的能源消耗(如电费)、处理水的化学品投入以及人员工资等等。同时,对水价调整的理解,就是多付钱、涨价。

其实,水价远没有这么简单。从专业的角度,水价由以下几个部分构成:水资源费、水利工程供水价格、自来水供水价格、污水处理费和排污费。当然,具体支付的价格看用户用水的情况,如农业用水可能仅仅支付水利工程供水价格,在绝大多数情况下水资源费是豁免的;城市居民生活用水就可能需要支付水资源费、水利工程供水价格(比如从水库取水)、自来水供水价格、污水处理费。其中水资源费属于资源性收费;水利工程供水价格、自来水供水价格和污水处理费属于商品和服务性收费,是对所提供的供水服务和商品的支付;排污费属于环境性收费,是利用环境资源所支付的价格。从老百姓的角度来讲,只要其使用的水资源涉及其中的任何一个部分,其价格的调整都将对水价产生影响。当然,与老百姓生活最密切相关的是居民生活用水价格。

我国不同的法律法规对水价构成的各个部分做了具体清晰的规定。

我国《水法》规定,直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照水资源有偿使用制度的规定,……,缴纳水资源费。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定,制定水资源费征收标准,应当遵循下列原则:(1)促进水资源的合理开发、利用、节约和保护;(2)与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应;(3)统筹地表水和地下水的合理开发利用,防止地下水过量开采;(4)充分考虑不同产业和行业的差别。

《水利工程供水价格管理办法》规定,水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成,按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定,并根据供水成本、费用及市场供需的变化情况适时调整。农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定,不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上,按供水净资产计提利润,利润率按国内商业银行长期贷款利率加2%~3%确定。

《城市供水价格管理办法》规定,城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。城市供水价格中的利润,按净资产利润率核定。制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%~10%。城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价。城市居民生活用水可根据条件先实行阶梯式计量水价。

《城市供水价格管理办法》同时规定,污水处理费的标准根据城市排水管网和污水处理厂的运行维护和建设费用核定。2002年国家发展计划委员会、建设部和国家环境保护总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见》指出,征收的污水处理费要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报,有条件的城市,可适当考虑污水管网的建设费用。污水和垃圾处理费的征收标准可按保本微利、逐步到位的原则核定。

《排污费征收使用管理条例》规定,直接向环境排放污染物的单位和个体工商户,应当缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费。依照水污染防治法的规定,向水体排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费;向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的,按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。

由此看见,影响水价的众多因素中,对于资源价格来讲,其主要影响因素是水资源的稀缺程度,即水资源稀缺程度是影响水资源费费率水平的重要因素,比如我国华北和西北地区的水资源费水平就明显高于我国的南方地区。对于商品和服务性价格来讲,影响价格水平的主要因素是成本、其次是利润率。

水价改革还同时受到外部因素的影响,这也是由于水的特点造成的,水既是影响民生的重要因素,也是生产性的资源投入。由于水是影响民生的重要因素,水价改革与人们日常生活密切相关,如果改革不当,就可能会引起一系列的社会问题。由于水是资源性投入,任何水的价格变化,都将对经济活动中的各个生产和消费环节产生直接和间接的影响,如农业水价提高将增加农业生产的投入,如果市场能将成本传导下去,将对农产品的价格产生影响,随后将对以农产品为原料的所有生产和消费产生影响;如果市场不能传导,将对农民的收入产生影响。对于工业生产也是如此,任何水价的变化,都将通过价格和成本信号传导到经济生活的各个方面。因此,水价改革可以说是“触一发而动全身”。

我国的水价改革经常在内部和外部因素影响中徘徊。一方面我国的水资源短缺、水污染严重,水价必须体现水资源的稀缺性,准确反映提供供水和污水处理服务的全部成本;但另一方面,水价的改革将对居民生活产生影响,将对社会总体的价格水平产生影响。由此导致,水价改革经常处在一个效率和民生的两难困境。

改革开放三十年以来,在我国建设和完善社会主义市场经济的过程中,价格改革一直是机制建设的主要内容。目前,除了资源价格和影响国计民生的重要物资以外,我国几乎放开了所有的价格管制。对于水价来讲,我国也一直倡导发挥市场在资源配置的基础性作用,因此,水价改革一直以来作为促进水资源配置、节约和保护的最重要的经济手段,得到竭力推崇。
我国的水价改革起步于上世纪80年代后期,当时由于我国经济和社会的快速发展,为了满足对城市供水的需求,我国开始了城市自来水价格改革。当时的自来水价格改革主要是出于以下几个原因,一是弥补供水成本,同时减少政府对自来水供水的补贴;二是为自来水扩大供水能力提供资金;三是为其他资金投入提供一定的激励,如提高价格可以吸引外资的投入。

随着自来水价格改革的进行,我国的水价构成的其他几个部分的改革也逐步开展。随着1988年《水法》的出台,我国各地开始开征和调整水资源费,目前,还处在一个不断的调整过程中。随着我国水污染问题的日益严重和污水排放量的大量增加,在上世纪90年代的中后期,我国开始全面开征污水处理费,并加大了对排污费的征收,目前,这项改革也在继续进行之中,各地不断在开征和调整污水处理费的水平。

由此可见,我国从上世纪80年代末开始的水价调整呈现如下特点:开始于自来水价格改革,逐步向水资源费、污水处理费和排污费扩展;开始于商品和服务性价格改革,逐步向资源性和环境性收费扩展。

如果具体分析我国各地水价调整的时机,有几个因素对水价的调整产生明显的影响,一是通货膨胀水平,这主要是政府担心水价的提高会进一步提高物价水平,如北京市曾经制定了“小步快跑”的水价调整政策,即通过多次、小幅度调整水价,以降低价格调整的影响;但在2004年8月水价调整以后,由于受到高通货膨胀率的影响、以及随后的奥运会的举行,实际上并没有实施原来制定的政策。二是产业性质的影响,如对于农业水价的调整,由于农业在我国经济和社会中的基础性地位和重要性,以及对农业投入水平的影响,我国对于农业水价调整十分谨慎;尽管我国水资源十分短缺,但几乎所有的省市都对农业取水豁免水资源费,即使是在征收的地区,范围和水平也极其有限。三是对弱势群体的影响,我国最近的水价调整都考虑对弱势群体的影响,并通过各种方式降低对其的不利影响,如在部分地区,在水价提高的同时提高了对低收入家庭的补助;在对农业水价进行调整的同时,提高了对农业的补贴。因此,我国水价的调整实际是一个渐进式的过程,是一个在民生和效率之间徘徊的过程。

通过水价的调整,对我国的水资源利用产生了积极的影响。通过与其他措施的联合作用,30年来,我国农业灌溉用水量却从1980年的3574亿m3减少到2007年的3249亿m3;按2000年可比价计算,万元GDP用水量从上世纪80年代初的2909m3降至2007年的297m3,万元工业增加值用水量从953m3降低到163m3;2000年到2007年间,全国用水总量年均增幅不足1%,用水总量快速增长的趋势得到了有效遏制,而经济和社会得到了快速发展。

但应该充分认识到,水价调整的目的并不是为了限制用水,而是为了遏制不合理的用水,提高水资源的利用效率和效益。随着我国城市化水平的提高和人民生活水平的改善(如收入增加),我国居民生活用水还将持续增加,这是小康社会的一个标志。同时,随着经济和社会发展,水价构成的各个方面都将随着时代的变化而发生变化,因此,我国的水价改革还远没有完成。在未来一段时间内,我国还将继续完善水价形成机制,调整价格水平。当然,调整并不意味着提价,必要的时候,也需要降价,这是社会主义市场经济的要求,也是水资源的特性所决定的。

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