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《城市中国》urbanchina

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037期《化解中国水危机》  

2009-08-28 17:35:01|  分类: 内容选登 |  标签: |举报 |字号 订阅

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化解中国水危机
——对话公众与环境研究中心主任马军

采访/张哲瑞+吴鸿 整理/吴鸿

水资源短缺和水污染是中国目前所面临的两个最为严重的水问题,两个问题已然陷入恶性互动状态:水污染使大量清水资源被破坏,而河道中的清水资源减少又使我们无力去稀释被污染的水,水污染愈演愈烈。为此,我们拦河筑坝、超采地下水、跨流域调水……这一切措施,使我们得以暂时避开了危机的爆发,但由此埋下的人口、资源与环境间失衡的隐患会不会酿成更大的危机?


《城市中国》:2008年入冬以来,我国北方尤其是华北地区遭遇了严重的干旱,您认为除了一些自然的原因导致了此次旱灾之外,还有哪些人为因素在此次旱灾中发挥作用?此次旱灾与中国长期所面临的水危机有怎样的关系?

马军:这次大旱再次凸显了中国水资源所面临的挑战。此次旱情非常严重,其中有短期的原因,如从去年11月以来华北地区大面积近百日没有有效地降水、大气环流的形势非常不利等。但在这个短期的因素之外,此次旱情之所以如此严重,抗旱的任务之所以这么艰巨,与这个地区水资源长期的供需处于比较脆弱的状态有关。华北地区在整个中国来讲,水资源短缺是最为严重的,相当长时期以来,这个地区很多的城市和乡村供水都是处于接近极限,甚至是超越极限的状态。正常条件下供水已经非常紧张,一旦降水的条件非常不利,就无异于雪上加霜,极易打破水资源供需平衡。今年无雨雪的时间非常长,于是供需严重失衡。可以说,这次旱情是短期和长期的因素相叠加的结果。

此外自然因素和人为因素的叠加也加剧了此次旱情。从自然的因素来讲,北方地区水资源总量不少,但是人均有限,只占世界平均水平的三分之一弱到四分之一强之间;其次,中国水资源的空间分布十分不均,中国南方拥有80%以上的水资源,而北方只有不到20%,因此该地区天然存在水资源短缺的情况,而这个地区却有近全国一半的人口,超过全国60%的耕地,还有很多的矿产与能源基地。水资源短缺最为严峻的形势发生在黄淮海平原,也就是华北平原地区,人均水资源占有量非常低。而今年的旱情恰恰发生在这样一个地区,可以说它是发生在一个错误的地点。这是此次旱情发生的自然方面的先决因素。

但是当我们回顾历史的时候也发现,华北地区自古以来并不是一个沙漠地区,它的年均降水量维持在400mm-600mm的状态,是一个半干旱半湿润的地区,但这个地区整个人口的规模、经济的规模增长十分巨大,加剧了这个地区水资源紧缺。有两个方面的人为原因打破了天然的水资源供需平衡状态:

一个是生态破坏和生态退化。它发生的年代比较早,如这个地区的黄河流域,作为中华民族的摇篮,其自然生态,在文明的发展过程中,频繁受到人类活动的干扰和破坏。海河、淮河流域也是如此,这使我们在开展工业化的时候已经背上了沉重的历史包袱,也就是说我们的生态容量已经变得很小,生态平衡已经十分脆弱,甚至失衡。工业化过程加剧了这个过程——更多的森林遭到砍伐,更多的湿地被破坏,更多的河流被截断,水资源调配造成河流生态退化,大规模地下水开采造成地下水位下降,这些人为因素都在旱情中起到了很大的作用。

另一个纯粹的人为因素是污染,这个因素在过去三十年里面愈发加剧,对我们有限的水资源造成了极大的破坏。在海河流域,人们常说“有河皆干,有水皆污”,几乎没有天然的净水,所有的地表净水几乎都存在水库里,实行定点供给。而天然河道里所流淌的基本上是生活污水、工业废水,甚至这些污水和废水也被用来灌溉。这次旱情中出现的比较极端的例子是:即使靠着河也不能灌溉,因为这些河已经臭了;即便靠着河有井,这些井也因为水位的下降而失效了。我们做调研的时候发现,有的农民干脆放弃了一部分难以灌溉的田地,因为在粮价很低价的情况下,打新井的巨大花费提高了他们的耕种成本。

所以说,此次旱灾的发生其实是各种人为因素综合起作用的结果。比如上游的森林、草原、植被、灌丛遭到大面积的破坏,造成土壤的涵养能力下降;中下游的湖泊和湿地要么被围垦、要么干涸,在洪水季节不能有效地含蓄洪水,在枯水季节也没有能力去释放、去补给水资源,再加上地下水超采、上游河道大量建设水库,这个建设的密集程度超过了自然所能承受的限度,运行的方式也没有考虑生态的需求,所以造成整个河流生态处于持续恶化的状态,甚至有的直接崩溃。黄河长时间的断流是众人皆知的;放眼华北平原,这种断流更比比皆是,从北京往南,一条条几百米宽的河道黄沙裸露,让人触目惊心。

《城市中国》:正如您所说,中国华北地区面临着严重的水危机,但目前国家的经济开发重心正在北移,正大力发展京津塘地区,您如何看待这种大规模的开发?

马军:在决定我们的宏观规划的时候,也不能不考虑这种自然资源的制约因素,水资源就是这样一个硬的制约。在过去二三十年的经济发展中,珠三角先发、长三角跟进,北方相对滞后,所以现在北方发展的要求比较高、发展的冲动比较大。这个地区的有利方面是它的能源矿产资源储备较高、耕地面积较大,但它的不利方面在于生态的制约非常显著,水就是其中很重要的方面。发展是需要的,问题在于如何发展。最终还是要找到一个适合本地自然资源、与自然相和谐的模式去发展。

当然,现在一些高耗水的产业实际上很大程度还是集中在长江和珠江流域,毕竟那边水资源的状况相对较好。我们现在也并没有看到将高耗水项目集中在北方的规划,但是即使北方的发展规模进一步扩大,以它的水资源来说也是难以承受的,因为它本来已经接近水资源的极限。水资源的硬性制约,不是规划者的意愿可以改变的,即使规划者觉得可以发展,投资的企业也会做出它的判断,看当地的资源能否具有足够的产业支撑力。

与此同时,我们必须认识到,虽然受限于天然资源,华北地区的工业废水排放总量不可能大幅度增长,但仅仅现有的废水量已经远远超越了当地有限的环境容量。比如水资源特别短缺的河北省,其拥有的国家重点监控的废水污染源数量竟然接近全国总量的十分之一。在这个问题上,还出现了一些令人担忧的新趋势。比如在黄河的中上游地区,在晋陕蒙能源基地建设过程中,出现了用水换取更高附加值产品的想法,如煤变油项目,我认为这些都是必须要从宏观战略上加以限制的。另外,现在也出现了把高污染工业向滨海地区密集的趋势,污染更方便地排向大海,因为排向河道容易被大家看到、感受到,容易曝光,而排向大海则隐秘得多。可是大海的纳污容量也是有限的,这种大规模的排放隐藏着巨大的隐患。

《城市中国》:当我们将此次旱灾和近年发生的大规模的蓝藻爆发事件联系起来,能否说中国正在进入水危机的集中爆发期?

马军:我们水资源面临的整体形势是比较严峻的。在中国历史上,治理洪水是很多王朝的头等大事,但近几年来水资源短缺的矛盾已经超越了它,已经成为最为严重的挑战之一。同时,由于中国工业化和城市化规模史无前例地扩大,水污染呈现加速爆发的趋势。因为我们不只是在为自己的高速发展而生产,还同时在为整个西方世界进行生产。中国作为世界工厂,大量的高污染、高排放的生产项目已经转移到了这里。在这样的状态下,我们一方面水资源短缺,另一方面水污染排放量又在不断增长,由此使我们虽然在水资源上付出了很多努力去治理,依然只是局部有所改善,整体仍然呈现恶化的状态。水资源短缺和水污染是中国目前所面临的两个最为严重的问题,两个问题之间相互作用,陷入恶性互动的状态:水污染使大量清水资源被破坏,而由于河道中的清水资源越来越少,使我们没有能力去稀释被污染的水,所以又造成水污染的情况异常严重。

虽然矛盾已经十分尖锐,但是每当危机即将爆发,人类必定会不惜一切代价去避免它。拦河筑坝、超采地下水、跨流域调水……这一切措施,使得我们得以暂时避开了危机的爆发,但如果我们不能调整治水思路,这些巨大的工程措施却可能进一步加剧人口、资源与环境的失衡,埋下更大危机的隐患。

《城市中国》:当我们面临水危机的种种难题时,有怎样的治理思路?您在1999年撰写《中国水危机》一书中,曾提到应将工程治水的思路转化到生态治水,您现在仍然坚持这个思路吗?

马军:其实大家对水危机产生的很多自然原因都有认同,特别是对水资源时空分布不均的问题是高度认同的。那么该如何去解决它?长期以来的思路是,既然自然是不平衡的,那么我们是不是可以通过大量人为的、工程的措施使它平衡?这些工程措施自古以来就有,但之前的规模都非常有限,直到进入工业化时期之后,我们获得了新的巨大的改造自然的能力,这些工程如雨后春笋般出现,我们在华北地区就大规模兴建了水坝、水库、堤坝、机井这样一整套的调水设施。我们期望能通过修建这些设施去改变水资源时空分布不均的问题:当北方地区在夏秋降水较多时,用水坝把水拦住,让它在较干旱的冬春发挥作用;当北方水少,南方水多时,通过修建调水渠道,将水资源从丰富的地区调到水资源不足的地区。这些通过人为的工程措施去治水的办法,是我们过去几十年来治水的主要思路。当然它确实能够提升我们对水资源控制和使用的能力,而且在一定程度上确实能使自然的不平衡趋向一定程度的平衡。

但这些年来,我们没有特别认识到,工程措施改造自然是有限度的,在限度之内它是有利于人类的生产生活的,但当我们去接近或突破这个限度的时候,就很有可能走向事物的反面。比如,我们过于密集地建设水坝,造成河流生态受到影响,河流出现断流的情况,这可能对上游地区是有利的,但是对于下游地区就会形成灾难,如地下水位下降、愈发干旱化。再比如,北方从六十年以来多次爆发水危机,面临危机的边缘,这很大程度上是靠开采地下水来暂时度过了危机,甚至还在水资源短缺的情况下扩大了灌溉的面积。但与此同时,地下水由于超采,超出了自然补给的能力,造成地下水位下降,形成了更严重的后果。按照正常的情况,当丰水季节来临,河流水位比较高,河流会补给地下水;而当枯水季节来临,比较充足的地下水会反过来补给河流、河道,保证一定程度的基流,维持河流基本的生态系统。但在目前的情况下,地下水位普遍下降,甚至是在接近河道的地区也出现了非常严重的下降,一旦降水不足,河流得不到泉水和地下水的有效地补给,就会发生干涸。以干旱为例,在这样的条件之下,一场原本因降水量减少而形成的气候干旱,就会比在一个正常的生态条件下发生的气候干旱更有可能酿成旱灾。

其实,在中国北方的一些地区如果不采取这些措施的话水危机早已到来,现在为什么要投入巨资修建两条1200公里的渠道,将水从南方调到北方?因为这些地区,在一些相关部门的判断中,如果我们不能及时地把水调过来的话,这个地区将出现严重的水资源短缺,这将会极大地影响当地的社会、经济的发展,甚至是社会稳定,所以我们采取这些措施来应对这个危机。但是我想说的是,这些措施只是迟滞了这样一个危机的到来。北京在五十年代大规模修建水库、六十年大规模开发机井、七十年代以来做调水的工作,这些措施都是在迟滞危机的到来,却并没有解除严重的水资源短缺的根本矛盾。实质上,不但没有解除这个矛盾,反而在迟滞的过程中,将更广阔的地区拉入了这样一个水资源严重短缺的范围之内,扩大了潜在水危机的隐患。长此以往,它所形成的局面是什么?当那一天真的到来的时候,它恐怕就不是一个局部的、短时的危机,而是一个涉及广大地区的长期的问题,这样的局面一旦形成,怕是难以挽回的。所以我们要充分地认识到现在所面临的局面的严峻性,认识到我们对水资源扩大供给的一条路,恐怕已经走到了一个极限。南水北调,正是这样一个极限。我们从现在起必须认识到需要在这样一个水资源短缺的现实下,考虑其他的方式来应对。除了扩大供给,另一个主要的方式就是节水、高效地用水,如果我们把重心大量转向这个方向,我想我们现在还有相当的潜力可挖。

《城市中国》:您曾提到中国在治理水污染时成效不大的一个原因在于存在边治理、边污染的问题,您如何看待这种矛盾,有什么样的方法可以解决这种矛盾?

马军:边治理、边污染是久已存在的现象,我想问题处在我们的治理机制还没有有效地统一起来,机制中还存在不少缺陷。比如我们建立了法规体系、从西方借鉴并订立了排放的标准,但却没有得到有效地执行。执法不严、违法不究的问题还比较严重。这背后存在地方保护主义的因素,一些地方的官员更多追求GDP的增长,没有将环保置于适当的位置。由于地方政府寻求发展的冲动,造成了违法成本低、守法成本高的状态。也就是说,地方的环保部门一方面能力不足,另一方面即使有能力也面临压力,所以处罚常常不到位,治理的成本要远远高于受到处罚的成本。所以,很多企业宁可选择交罚款,也长期地不去解决这些问题。

从政策上来讲,环保虽然被列为基本国策之一,但它执行的力度,与另一个基本国策计划生育相比有比较大的差距。我们多次强调治理,但是政策缺乏一贯性,有些执法的行动、大规模的整治,如零点行动,都在淮河、太湖、滇池开展过,但往往过去就过去了,出现了很多反弹的情况。当我们面临着其他的社会需要的时候,我们就将这个放在了一边。包括在金融风暴来临之时,对于增长放缓的担忧使很多地区在项目的审批中,又一次出现了审批过程加速进行的现象,这让人很担心这些项目能否得到一个恰当的环境评价。这就是说,我们之所以不断地大规模面临生态问题,与这种不能一贯地把环保置于一个恰当位置的做法有关。我们有订立的目标,但常常实际的做法却偏离了达成目标的道路。

《城市中国》:您提到创立IPE的初衷是使环境信息公开、让公众能够参与到治水的决策中,您的这一思路是如何形成的?

马军:我在1999年写《中国水危机》的时候,更多地是将问题收拢到一起,去识别问题是出在什么地方,它的现象和实质是什么,并从自己的角度提出了一个不同于当时通常认识的想法。但在那本书里面,在解决之道上是薄弱的。在那之后,很大程度上也是在读者的推动之下,我开始思考如何解决这些识别出来的问题。

当然曾经思考过很多的方面,包括当时在中国最为流行的以市场的方式、以经济的杠杆去解决这些问题,比如通过水价的调整去提升用水效率、去杜绝用水浪费的情况、去实现水资源更高效的分配;也包括九龙治水这样一些机制上存在弊端的思考。这些方式都有助于去保护和利用水资源,但我最终感觉到,最为根本的一条,还是需要全社会的共同参与。也就是说,水资源的管理和机制需要调整,不应只有少数的官员、开发商去做出决策和管理,需要更多的社会成员,特别是受到潜在影响的社区和关心环境事务的公众,应该有机会参与到这个过程中来。

我离开媒体之后在一个环境咨询公司工作,这个公司是帮助国际大的企业去设计他们在中国供应商的社会责任管理体系,并用设计的体系去做一些审核。在这个过程中,我确实感觉到,这种做法是可以发挥作用的。当国外企业向国内的供应商大量订货,如果国外企业在意环保这个事情,供货商必须对此做出反应。但我发现,这并不是某家公司的CEO良心发现而去做这样一件事,它的背后是来自本国全体社会成员和利益方的压力。我想这种来自大洋彼岸的关注,帮助保护了我们沿海的一个开发区里的当地的环境、在工厂里工作的来自遥远内地的年轻女工的身心健康。那我们在中国是否也应该形成这样一个关注?

2004年我年到耶鲁大学做访问学者,使自己有机会去梳理这些过往的想法,也有机会去比较中西的环境管理体系。实际上西方大量存在的严重的环境问题是在六七十年代的环境运动中得到克服的,环境保护的公众参与是必不可少的,而公众参与的前提是环境信息的公开。这是西方所走过的道路,我想我们也到了需要迈出第一步的时候,这个第一步的方向就是环境信息的公开。

我自己比较熟悉水的问题,所以结合信息公开,就想到做一个水污染的数据库。为何从水污染开始。有几个因素:首先,水污染是现在所面临最为严重的水的问题之一;二则,水污染是一个重要的起点,解决水资源问题最终要靠节水,而节水的第一步就是控制住大量的恶性排放,这样节水才有成效;再者,水污染有比较成熟的法律体系,超标和违规的排放是违反法律规定的,所以当有法规作为保障的时候,这个问题相对比较容易解决,而且必须首先应该得到解决。因为如果违法层面的问题都没法解决的时候,道德层面的说教将是非常苍白的。所以,这些想法综合起来,我们就决定做一个水污染数据库。当时用了半年的时间搭建起来,录入第一批数据,于2006年9月正式发布。

《城市中国》:2008年5月《环境信息公开办法》施行,您曾将之誉为一个历史性的时刻,但往往立法容易执法难,您认为作为NGO或者是公众将怎样有效地利用这部法规?

马军:法规体系也是一个很重要的方面。我们当时决定做这个数据库,也是因为看到中国在03年以来,从《环境影响评介法》开始订立了一系列的法规和政策,使之能够支撑NGO在法律的框架下去开展理性的、有序的公众参与的工作。而《环境信息公开办法》更是直接切入了我们工作的一个基础性和根本性的前提:解决环境问题需要公众参与,而公众参与的前提是环境信息的公开,所以我认为它是十分重要的。

但正如你所说,立法是一个方面,执法的问题更多。所以我们也应清醒地认识到,很难指望一个法律订立下来之后,每条每款都能自然有效地得到实施。这在西方也是一样的,一个新法规的有效实施也是需要很多人去尝试、去用。法规在5月1号实施之后,有令人感到欣喜的一面,如各地环境信息公开的力度有了很大的提升,各地环保部门依据这个信息公开办法改善了他们的网站,更加系统完整地去公布了一些信息。但与此同时,办法中提到除了政府需要主动去披露17类环境信息,企业也需要公布他们的排放数据,特别是超标企业需要强制性地公开超标数据,如果它不公布,当地的环保部门可以按照法规罚款并代其公布,但时至今日,我们未看到一个企业遭到处罚。

但我们并没有坐等,我们已经积极行动起来。我们与十几家环保组织一起,给大约30家5月1号之后被政府部门曝光的超标企业写了提示信,希望他们能够依据法规规定公布他们的环保数据,也确实有企业这么做了,这也是以往所没有的情况。但是大部分的企业,包括一些大的国际企业还没有按照法规去公布排放数据,比如摩托罗拉、拉法基和雀巢的下属企业。所以我们所要做的,就是和社会的其他利益方共同去推动这个法规,使它得到实施。

另外,供应链管理也是一个很好的方式。刚才说过中国作为世界工厂,大量的加工基地在中国,如果在意的企业能将他们的供应商管理起来,这将会对水污染控制的全局都会产生有益的作用。因此,我们对大型的企业做了一个供应链管理体系,它建筑在我们的数据库之上。这些企业拥有成千上万的供货商,我们在数据库中录入了政府所披露的四万条企业环保违规记录,当企业通过我们的搜索引擎将两个名单加以比较的时候,就能很快地发现自己的供货商中有哪些是违规操作的,一些大型的企业已经通过这个去管理他们的供货商。

同时,我们和其他的一些机构合作,正在对各地环保部门对污染源的信息披露工作做一个整体性的评估。我们会每天跟踪他们的公布情况,最后会形成一个比较完整的评分排序体系,与此同时也会搜集一些好的例子来进行正面地推动。我们计划在今年环境信息公开法实施一周年的时候去公开这个排名情况。

《城市中国》:作为NGO从事类似的评估性工作,如何来保证专业性呢?

马军:专业性是非常关键的一点。NGO在做这个工作的时候面临的一个很大的挑战就是加强我们的专业性。NGO以往的工作更多的是一种倡导,声音是非常微弱的,听众是不多的、有限的。现在这个情况在发生一些变化。国家对环保的重视在加强,公众的环保意识在提升,实际上环保组织已经获得了一定的话语权。当你获得这种机会的时候,你特别要注意如何运用它,你必须考虑到你说的话是严谨的、科学的、专业的,才能为决策所用,才能为公众传递准确的信息。要解决这些问题,我们自己本身需要不断学习,与此同时更需要针对我们的局限,或者招收专业的人员,或者去与专业的机构合作来进行弥补。

我们现在做的水污染和空气污染地图,以目前的条件,几乎采取的都是政府部门正式发布的数据作为基础,并对数据的来源和发布时间做了标注,都是处于对专业性和严谨性的考虑。包括刚才提到的评估项目,我们也会与其他机构进行合作,开展论证会,将会有来自人大、北大、清华、中国政法大学以及相关部门的专业人士参与,他们具有环境法、环境经济、环境监管、行政法、信息公开等的专业背景。毕竟作为一个NGO去评价相关部门的表现,也不是一个经常有的情况,所以我们也非常的谨慎。

《城市中国》:未来IPE的打算是什么?会不会成为一个环保百科数据库?

马军:未来数据库的建设会是我们持续的工作方向,而公众对这方面的需求也是被证实了的,并且一旦有机会去系统地、及时地获取这些信息的时候,对于推动公众参与、环境改善也确实发挥了它的作用。我个人认为不仅在生态保护方面需要数据库,再扩大到一些方面,如食品安全也需要一个供公众所用的数据库,所以我认为需求是在的。但我个人希望IPE不只是在水和空气这两个方向上把架子搭起来,而且希望能持续地对这两个数据库进行更新和完善,深入地去开掘。这也涉及到专业性的问题,当你的精力太散的时候,专业性往往较难保证。而我们的人员和资源也比较有限,现在已经是在以尽可能少的人员和资源的条件去保证了数据库的更新,领域更多后该如何运作,这需要一个循序渐进的过程。

我特别乐意见到有别的专业人士去开展这样的工作,环境的问题不是一个个人、部门和机构能解决的问题,确实需要一个广泛的参与过程,需要更多的人加入进来。在这个方向上,潜力非常大,相关数据很多,有的基础已经在那里,只是需要有专业的人士去整理起来。

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