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《城市中国》urbanchina

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040期:多中心与中国城市区域发展  

2010-04-23 16:36:12|  分类: 内容选登 |  标签: |举报 |字号 订阅

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多中心与中国城市区域发展

文/罗震东博士 南京大学城市与区域规划系讲师

多中心(Polycentricity)是一个令人向往的概念。随着通讯与高快速交通的迅速发展及日益网络化,即卡斯特所谓的“流动空间”(Space of flows)的不断扩展,多中心日益成为众多城市与区域谋求均衡发展的主要目标,为许多空间规划所推崇,典型如欧洲空间发展展望(ESDP)。在中国特大城市的空间规划中,多中心同样是规划师挥之不去的情结,新一轮《北京城市总体规划》就鲜明的提出“两轴、两带、多中心”的总体空间结构,与此同时上海、广州、南京、杭州、宁波、厦门等众多城市的空间发展战略都将“多中心”作为都市区空间发展的核心目标。多中心已经成为中国城市化进入“都市区化”阶段的一个重要的关键词。

理解多中心的内涵

多中心是一个涉及地理、经济社会、政治或行政等多个方面的动态的概念。由于城市区域发展的全面性和综合性,因此对于多中心的理解相应的需要从空间形态、功能和治理(governance)三个相互联系、相互作用的层面展开。最早提出世界六大都市带(Megalopolis)概念的著名法国地理学家戈特曼早在20世纪六十年代就已通过这三个层面来理解多中心的概念了。

空间形态学上的多中心,主要是指不同规模、相对独立的城镇或城市组团的区域分布状态,通常可以根据上下班通勤(commuting)的多中心加以诠释。形态学上的多中心是对人类聚落在地理空间上分布特征的描绘,正如克里斯塔勒在德国南部进行的著名的“中心地”研究所展示的那样,各个层级的中心在空间上相对均匀的分布。一般而言,纯粹的形态学上的多中心在区域发育程度较低的状态下更为普遍,此时地理环境因素对于空间分布的影响更为突出,而各种中心之间的联系相对较弱,自给自足的情况更为普遍。也即,形态学上的多中心与微弱的区域内部功能联系更具相关性。这种更接近农业社会的“田园”景象的多中心使得霍华德产生了对城市区域空间发展多中心模式的最早构建。

城市区域功能的多中心主要根据不同规模、相对独立的城镇或城市组团间功能联系的程度来界定,这种功能性联系主要建立在以公司内部连接为基础的城市间高端生产者服务业(APS:advanced producer services)连接上。由于功能上的多中心更强调信息流动和公司组织的多中心,因此一般出现于经济高度一体化的城市区域,也即多中心城市网络的概念只有当不同的城镇或区域拥有互补功能和专门化分工时才起作用。空间上均衡分布的发展,即形态上的多中心并不能保证互补性功能的平均分布,市场驱动的“集群多中心”(Clustering Polycentricity)才是功能多中心产生的真正动力。例如伦敦在形态上通常均被认为是单中心地区,然而全球高端生产者服务业的集聚与扩散产生了英格兰东南部区域功能的多中心。功能的多中心与单中心最主要的区别在于,单中心城市区域的首位城市或CBD与其他中心之间的商务联系通常是单向的,而多中心城市区域内的商务联系通常是双向的,同时也更为均衡。随着信息通讯与交通基础设施的高速发展,城市区域的中心职能将在地理空间上发生剧烈的重组,它们在一个广阔的城市区域尺度上扩散,但是同时又在这个城市区域内的特殊节点上重新集聚。中心职能空间重组的必然结果就是一种逐渐多中心的城市结构的出现。在这个日益多中心化的结构里,越来越多的专业化分工出现了,并随着时间的迁移重新布局在更为分散的位置,于是发展的焦点不再集中于城市而是区域。

治理的多中心是功能的多中心发展到一定程度所产生的必然需求。多中心意味着多个决策中心。今年当选的首位女性诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆及其所代表的“公共选择”学派指出,单中心体制的特质是,决定、实施和变更法律关系的专有权归属于某一机关或者决策结构,该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使;而多中心体制的特质是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权,来决定、实施和变更法律关系。多中心治理意味着为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务以实现持续发展的绩效目标,地方组织可以由社会中多元的独立行为主体(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织),基于一定的集体行动规则,通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。多中心治理思维为跨界合作提供了基本的理论框架。

由于市场驱动的功能性城市区域的发展从来不受领土辖区的限制,于是就产生了多中心城市区域内功能性联系和行政划分间的矛盾。但是在城市区域尺度创造另一个行政层级以适应功能多中心发展的需要被证明是无意义的,很大程度上也是不现实的,因此开启一个不同机构能够在其中讨论跨界问题的“政治空间”更为需要。从这个角度讲,治理的多中心迫切需要被理解为一个积极的政策目标。这一能够包容社会中多元的独立行为主体的多层级、多中心的治理模式,无疑是针对市场导向的功能多中心的必然发展趋势。显然,治理的多中心是强烈的区域内部功能联系的必然要求。因此,透过多中心的多重内涵可以看到,制定城市区域发展政策不应将多中心的焦点定位于空间形态上,重视构成城市区域的不断变化的功能和治理才是区域政策的最终落脚点。

中国城市区域的多中心发展

改革开放以来的全球化、市场化进程,使得中国的城市区域的空间发展日益呈现出功能多中心趋势,典型如长江三角洲。全球化进程的不断深入和基础设施条件的迅速改善,尤其是高速公路、高速铁路、城际铁路的网路化发展,使得长三角城市区域内部功能性联系日益密切。当前可以认为长江三角洲城市区域已经不再是简单的形态多中心,市场驱动的功能多中心已经浮现。然而与区域功能多中心趋势相伴随的是静态的行政辖区所产生的“行政区经济”。市场导向的权力下放在不断给予地方政府发展权力的同时,也促使了地方利益主体的形成,各级地方政府的企业化倾向,在缺乏有效的区域治理机制下,纷纷从各自利益出发“千方百计”地进行招商引资、扩大产业规模,区域协调问题日益突出。进入21世纪,随着区域功能联系的日益密切和外部环境因素的激烈变化,上至中央政府下至各级地方政府对于合作、协调发展的重视程度不断上升,区域治理开始迈向新的、更深入的阶段。一方面通过区域合作议程、协调规划与机构、城市联盟等来实现区域共赢的行动开始出现;同时对自下而上的、根植于地方的自主创新网络和产业集群的关注与扶持已经作为基本发展战略写入各地的“十一五”规划。然而总体上区域规划与协调的重点仍主要停留在空间形态层面,功能的多中心仍未引起政府决策的足够重视,治理的多中心则基本处于萌芽阶段。

在城市区域从形态多中心向功能多中心演进的同时,各大中城市的空间结构在快速城市化的背景中开始呈现出从单中心向多中心演化的趋势,逐渐进入“都市区化”阶段。尤其是2000年以来的“撤县设区”浪潮所引起的城市空间的扩张与重构,使得几乎所有进行“撤县设区”调整的大城市都将多中心空间结构作为城市空间发展战略的核心内容。最为典型的如南京市在2001年城市总体规划调整中明确提出“多中心、开敞式的都市发展区空间格局”和“一城三区”的空间结构;广州市在2001年的城市发展战略规划中明确提出“沿珠江水系发展的多中心组团式网络型城市结构”和都会区“一主三副”的空间结构;北京市在2004年完成的城市总体规划中明确提出“两轴、两带、多中心”的市域空间结构,其中“多中心指在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心,提高城市的核心功能和综合竞争力”。纵观这些大城市的空间发展战略,可以清晰的看到空间结构与高端生产者服务业布局的匹配关系,也就是说这些城市在空间迈向多中心的过程中,已经有意识的推动城市功能朝着多中心的方向发展。虽然从目前的发展来看,无论是南京、广州还是北京,主城中心(CBD)与外围中心之间的功能联系依然是单向为主的,但多中心都市区的空间格局已经奠定,进一步的发展取决于功能与治理之间的互动与协调。

与多中心理论相一致,中国城市区域的空间实践再次证明,地理空间上所表现出的形态的多中心只是城市区域政治、经济与社会发展的投影或表象,而基于高端生产者服务业联系的功能的多中心与促进区域协调合作发展的治理的多中心才是影响城市区域空间演化的主要因素。因此,单纯地关注城市区域空间形态的多中心发展是无助益的,重新聚焦于促进功能与治理的多中心发展才是区域规划与发展政策的重点。随着中国改革的不断深入,在长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海地区,快速的城市化进程正持续深刻地改变着城市区域的形态与功能,也必将对区域治理提出巨大的挑战,理解多中心的多重内涵并有效的推动空间、功能与治理的互动与协调无疑是促进这些区域健康发展的关键,并将深刻的影响中国城市化的整体进程和质量。

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